Sumarios
1. Se hace lugar al amparo contra la concesionaria de servicio de ferrocarriles, cuyo objeto es prestar un servicio digno y eficiente, garantizando el desplazamiento de pasajeros con discapacidades en los trenes.
2. El art. 43 de la CN establece que toda persona puede interponer acción
expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial
más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de
particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere
o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta derechos y
garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley, en el
caso el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que
se funde el acto u omisión lesiva.
Procuración General de la Nación
Suprema Corte:
I -A fs. 887/894, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal (Sala III), al confirmar el pronunciamiento de
primera instancia, rechazó la acción de amparo planteada por el Defensor
del Pueblo de la Nación para que se condene a Trenes de Buenos Aires
S.A. (TBA) -en los ramales que unen las Estaciones Once - Moreno y
Retiro - José León Suárez- a brindar a los usuarios un servicio digno y
eficiente; y que garantice el desplazamiento de personas discapacitadas
de acuerdo con lo previsto por el art. 75, inc. 23 de la Constitución
Nacional y lo dispuesto en la ley 24.314. No obstante ello, se hizo
saber a la Secretaría de Transporte del Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios, como así también a la Comisión
Nacional de Regulación de Transporte que, de conformidad con la
resolución 94/2004 de la Secretaría de Transporte (arts. 2° y 3°), se
debía dar estricto cumplimiento a las tareas de supervisión de las obras
destinadas a reconstruir y remodelar las estaciones, aprobadas por
dicho acto.
Los magistrados entendieron que la acción de amparo no era la vía
adecuada para efectuar un análisis integral sobre la forma en que se
cumple la prestación del servicio que brinda TBA, en la medida en que el
actor pretende que se mejore su calidad, la del material rodante y de
las estaciones, en razón de encontrarse acreditado -según el Defensor
del Pueblo- el desprecio de la empresa para con los usuarios.
Por otro lado, indicaron que la cuestión se enmarcaba en un contexto de
emergencia pública de los servicios ferroviarios -entre ellos el que se
encuentra a cargo de TBA- declarada por el decreto 2075/2002 y que
afectó tanto el cumplimiento de los planes de inversión en obras
oportunamente acordados como la explotación del servicio sujeto a
determinados subsidios o aportes del Estado Nacional. Expresaron que,
como consecuencia de ello, se dictó un entramado de actos, que se
continuaron sucediendo después del inicio de esta acción judicial, por
los cuales las autoridades administrativas regularon e implementaron el
desarrollo del contrato de concesión y la prestación del servicio
público.
Destacaron asimismo que, por ser de competencia del Poder Ejecutivo
regular todo lo referente al servicio de transportes, no correspondía a
la justicia sustituir -en principio- los criterios empleados por aquél
en ejercicio de facultades que le son propias, sin que se advirtiera,
por lo demás, que habían sido ejercidas con arbitrariedad o ilegitimidad
manifiesta.
Concluyeron así en que no se daban los presupuestos sustanciales que
condicionan la viabilidad de la acción de amparo, al haberse excedido el
ámbito de debate y prueba propio de dicha vía y al no advertirse la
existencia de una manifiesta arbitrariedad o ilegalidad.
II -Disconforme, el Defensor del Pueblo de la Nación interpuso el
recurso extraordinario de fs. 898/914, el cual fue concedido por
cuestionarse la interpretación de los arts. 42 y 43 de la Constitución
Nacional (fs. 943).
Se agravia, en síntesis, porque en la sentencia: (i) no se indica
cuáles serían las pruebas y el debate necesario que deberían producirse
para que la acción de amparo resulte procedente; (ii) se vulnera el art.
43 de la Constitución Nacional, al desconocerse la tendencia actual de
otorgar un amplio espectro de protección de los derechos y garantías
previstos en la Ley Fundamental, dejando de lado el criterio de
excepcionalidad que tuvo la acción de amparo; (iii) se lesionan los
derechos de los usuarios y consumidores contemplados en el art. 42 de la
Constitución Nacional, por cuanto el servicio que se presta en la
actualidad no difiere sustancialmente del que se daba al inicio de la
demanda. Al respecto, dijeron que los pasajeros siguen viajando con
graves deficiencias y riesgos para su vida y (iv) aun cuando se alude
para desestimar el amparo a la declaración de emergencia en el servicio
ferroviario de pasajeros, como a las sucesivas resoluciones mediante las
cuales se instrumentaron programas de remodelación de obras, ello no
habilita a que TBA preste un servicio deficitario que perjudica a los
usuarios, quienes son transportados en coches sin limpieza y con roturas
de pisos y asientos; sin la señalización adecuada de las estaciones,
sin sanitarios utilizables, ni ingreso apropiado para las personas
discapacitadas.
III -En mi opinión, el recurso extraordinario concedido por la Cámara
resulta inadmisible, al no dirigirse contra una sentencia definitiva ni
asimilable a tal, en los términos exigidos por la jurisprudencia de V.E.
para habilitar la vía del art. 14 de la ley 48, pues no se ha
pronunciado acerca de las cuestiones de fondo en debate y queda a salvo
la posibilidad de que sean planteadas en un proceso de conocimiento
posterior.
En efecto, el superior tribunal de la causa desestimó la acción de
amparo sobre la base de considerar la improcedencia de la vía elegida
para pretender la revisión integral de la prestación y de la concesión
del servicio transporte ferroviario de pasajeros, y de advertir, después
de confrontar la Situación general en la que se desenvuelve el servicio
con los nuevos actos que se sucedieron a partir de la emergencia
pública declarada por el decreto 2075/2002, que no había una lesión a
los derechos representados por el actor de carácter manifiesta.
El carácter excepcional de la acción de amparo ha llevado al Tribunal a
señalar, con énfasis y reiteradamente, que la existencia de una vía
legal para la protección de los derechos que se dicen lesionados
excluye, en principio, su admisibilidad, pues este medio no altera el
juego de las instituciones vigentes; regla que ha sostenido en casos en
los cuales las circunstancias comprobadas de la causa evidencian que no
aparece nítida en la especie una lesión cierta o ineludible causada por
la autoridad con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, en tanto el
asunto versa sobre una materia opinable que exige una mayor amplitud de
debate y prueba para la determinación de la eventual invalidez del acto
(Fallos: 303:422).
También ha expresado el Tribunal que la doctrina sobre el alcance de la
acción de amparo y su carácter de vía procesal de excepción no ha sido
alterada, sin más, por la inclusión en la reforma constitucional de 1994
del art. 43. Esta norma al disponer que “toda persona puede interponer
acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio
judicial más idóneo” mantiene el criterio de excluir la acción cuando
por las circunstancias del caso concreto, se requiere mayor debate y
prueba, y por tanto no se da el requisito de “arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta” en la afectación de los derechos y garantías
constitucionales, requisitos cuya demostración es imprescindible para la
procedencia de aquélla (Fallos: 330:4144 y sus citas).
Por otra parte, resulta particularmente necesario en esta clase de
juicios que, al interponer el recurso extraordinario, el apelante
demuestre que el pronunciamiento impugnado tenga carácter definitivo, en
el sentido de que el agravio alegado sea de insuficiente, imposible o
tardía reparación ulterior, precisando por qué no habría oportunidad en
adelante para volver sobre lo resuelto (Fallos: 308:1832 y 312:262). Sin
embargo, en la apelación sub examine el actor ha prescindido
abiertamente de demostrar -más allá de la mera invocación del agravio
constitucional- que su pretensión no pueda hallar tutela adecuada en los
procedimientos ordinarios.
Por lo demás, considero que el apelante carece de perjuicio concreto,
pues no se advierte cómo se restringen o limitan los derechos que él
representa si se atiende a que después de iniciada la demanda se
dictaron actos que habrían modificado las condiciones en que se presta
el servicio. De ahí que las afirmaciones efectuadas en el recurso
extraordinario no pasan de ser dogmáticas y sin sustento probatorio. Más
aún, pretender que se revise la prestación y la concesión del servicio
público de transporte ferroviario de pasajeros excede ampliamente las
posibilidades de la excepcional vía del amparo que resulta inadecuada
para resolver la cuestión.
En definitiva, la sentencia recurrida no importa un pronunciamiento
contrario a los derechos que representa el actor, sino sobre la
improcedencia formal de la acción instaurada para poner en debate el
respeto a esos derechos, ni existe, en consecuencia, a mi modo de ver,
gravedad institucional que justifique prescindir del requisito de
sentencia definitiva, previsto por el art. 14 de la ley 48 (Fallos:
326:3720).
IV -En tales condiciones, no se advierte que en el sub lite se
configure la hipótesis de sentencia definitiva que exige el art. 14 de
la ley 48, por lo que correspondería, en mi opinión, rechazar el recurso
interpuesto.
Buenos Aires, 29 de Junio de 2011.-
Laura M. Monti
Corte Suprema de Justicia de la Nación
Buenos Aires, 24 de Junio de 2014.-
1°) Que la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal, mediante la sentencia obrante a fs.
887/894, dictada el 29 de diciembre de 2009, confirmó el pronunciamiento
que el juez de primera instancia emitió el 23 de noviembre de 2006 y
rechazó la acción de amparo promovida por el Defensor del Pueblo de la
Nación contra Trenes de Buenos Aires S.A. (TBA), concesionaria a cargo
de los ramales que unen las Estaciones Once-Moreno y Retiro-José León
Suárez, a fin de que preste el servicio de transporte ferroviario a los
usuarios de esas líneas en forma digna y eficiente y que garantice el
desplazamiento de personas con discapacidades, de acuerdo con lo
establecido por el artículo 75, inc. 23 de la Constitución Nacional y la
ley 24.314, de Accesibilidad de Personas con Movilidad Reducida y
contra el Estado Nacional - Secretaría de Transporte para que ejecute
los controles y acciones necesarias para que la codemandada cumpla
debidamente con las obligaciones emergentes del contrato de concesión y
que, una vez que se haga lugar al amparo, “...extreme los controles
necesarios para garantizar el efectivo acatamiento de la sentencia
dictada en autos” (presentación efectuada el 28 de julio de 2005, fs.
1/28).
La cámara fundó el rechazo de la acción promovida en la improcedencia
formal de la vía procesal intentada por entender que la ilegalidad o
arbitrariedad de las conductas cuestionadas no resultaba manifiesta
(artículo 43 de la Constitución Nacional), siendo necesaria una mayor
amplitud de prueba y debate que la que permite el proceso de amparo.
Sostuvo, a tenor de lo resuelto en primera instancia, que dentro de la
órbita de la administración se encontraba en ejecución un plan de obras,
que permitía considerar al “objeto sustancial del presente amparo
concerniente al debido control de las concesiones y del cumplimiento de
las obligaciones por parte del concesionario se encontraba, en
principio, debidamente satisfecho” (fs. 891/891 vta.). Para ello hizo
referencia a lo dispuesto por las resoluciones 115/2002 y 94/2004 de la
Secretaría de Transporte y al régimen de emergencia establecido por el
decreto 2075/2002.
También remitió a lo sostenido en una decisión del mismo tribunal,
según la cual “ninguna acción judicial puede tener por finalidad dar
curso a un planteo que importe realizar una revisión integral de la
prestación ni de la concesión del servicio de transporte ferroviario de
pasajeros”.Recordó que respecto de la prestación del servicio
ferroviario se había declarado el estado de emergencia (decreto
2075/2002) y que como consecuencia de ello se había implementado un
“Programa de Emergencia de Obras y Trabajos para y de Prestación del
Servicio”, sujeto a la aprobación de la autoridad de aplicación y
programas específicos y planes de confort y seguridad (resoluciones M.P.
n° 126/2003, S.T. n° 94/04, n° 186/06; n° 905/08 y n° 76/09).
Finalmente, afirmó que como consecuencia de dichos planes “se han
operado ciertas modificaciones tales como la incorporación de nuevo
material rodante, con modernas unidades que cuentan con aire
acondicionado y otras comodidades a fin de satisfacer algunas de las
necesidades de los usuarios...”, y que “...lo cierto es que, a lo que a
este proceso interesa, la situación imperante a la fecha del inicio de
esta causa y en la actualidad, resulta notoriamente diversa” (fs. 892
vta.).
2°) Que contra esa decisión la actora interpuso el recurso
extraordinario federal obrante a fs. 899/914, que, previo traslado
contestado por la demandada Trenes de Buenos Aires a fs. 918/925 y por
el Estado Nacional - Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios a fs. 929/941, fue concedido por el a quo a fs. 943.
El dictamen de la señora Procuradora Fiscal ante la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, del 29 de junio de 2011, corre agregado a fs.
950/952.
3°) Que en el recurso el Defensor del Pueblo sostuvo que la sentencia impugnada producía los siguientes agravios:
En primer término, estimó incorrecta la aplicación del artículo 43 de
la Constitución Nacional, en lo relativo a la desestimación de la acción
de amparo por no resultar la vía procesal idónea y necesitar de una
mayor amplitud de prueba y debate. Sostuvo que ello ocurría debido a que
en el trámite del proceso, prolongado por varios años, se había
desarrollado una intensa actividad probatoria y, a pesar de ello, la
decisión que rechazó el amparo ni siquiera precisó cuáles hubieran sido
las pruebas necesarias para que la acción resultase procedente.
Aludió, en segundo lugar, a que la decisión recurrida vulneraba al
artículo 43 de la Constitución Nacional al mantener un criterio de
excepcionalidad de la acción de amparo que es discordante con la
amplitud de la protección de derechos y garantías prevista en la citada
norma constitucional.
Sostuvo, que la sentencia impugnada era lesiva de los derechos de los
usuarios (artículo 42 de la Constitución Nacional) atento a que el
servicio que se prestaba en el momento de dictar la sentencia no difería
sustancialmente del que se daba en oportunidad de promover la demanda.
En tal sentido, sostuvo que “...los pasajeros siguen viajando con graves
deficiencias y riesgos a sus vidas, pues continúan colgados de los
estribos, hacinados, con serios incumplimientos horarios, falta de
seguridad, de sanitarios y de limpieza en las estaciones, además de
ninguna previsión con relación a las personas con movilidad
reducida...prueba de ello es la quema de una formación ocurrida en el
año 2008” (fs. 914). Ello, añadió finalmente, no podía ser superado por
la mera declaración de emergencia en el servicio ferroviario de
pasajeros, ni por las sucesivas resoluciones dictadas como su
consecuencia, que no hacían más que dilatar el cumplimiento de las
obligaciones a cargo de las demandadas, cuyo resultado real era el
déficit de prestación ya mencionado.
4°) Que si bien en sentido estricto el pronunciamiento recurrido no
reviste el carácter de una sentencia definitiva (artículo 14 de la ley
48), el Tribunal en reiterada jurisprudencia ha expresado que la
sentencia que rechaza el amparo es asimilable a definitiva cuando, como
en este caso, lo decidido causa un agravio de muy dificultosa reparación
ulterior (Fallos: 310:324; 312:1367; 327:2955, entre muchos otros).
5°) Que, por otra parte, los agravios del apelante justifican su examen
por la vía del recurso extraordinario, pues si bien la acción de amparo
no está destinada a reemplazar los medios ordinarios para la solución
de controversias, su exclusión no puede fundarse en una apreciación
meramente ritual e insuficiente de las alegaciones de las partes, toda
vez que la institución tutelada por el artículo 43 de la Constitución
Nacional tiene por objeto una efectiva protección de derechos más que
una ordenación o resguardo de competencias (Fallos: 320:1339 y 2711;
321:2823; 325:1744; y 329:899 y 4741).
Asimismo, la Corte ha sostenido que constituye un criterio en extremo
formalista, que atenta contra la efectiva protección de los derechos que
el amparo busca asegurar, la afirmación dogmática de que se requiere
mayor debate y prueba, sin indicar en forma concreta cuáles son los
elementos probatorios que no se pudieron utilizar, ni su incidencia para
la resolución del caso (Fallos: 327:2955 y 329:899).
6°) Que a los fines de resolver la presente causa, corresponde destacar las siguientes circunstancias:
A) Que en la demanda la actora acompañó prueba documental; solicitó
prueba de informes; ofreció la declaración de cuatro testigos; y pidió
la realización de un reconocimiento judicial en las estaciones y ramales
a cargo de la concesionaria, en el que se podía contar con la
designación de un experto para que asista al juez en esa medida
probatoria (fs. 26/27). Dicha solicitud no fue proveída.
B) Que la codemandada, Trenes de Buenos Aires, agregó a las actuaciones
frondosa documentación y ofreció prueba informativa (fs. 381/382). Por
su parte, el Estado Nacional acompañó la documental obrante a fs.
389/429.
C) Que a fs. 495 el magistrado de primera instancia dispuso varias
medidas para mejor proveer, mediante las cuales se solicitaron informes a
distintos organismos. Estos pedidos fueron contestados y agregados al
expediente (ver fs. 500/543, 549/554, 561/574, 593/596, 618/636 y
638/777).
D) Que en varias ocasiones la actora solicitó que se proveyeran la
prueba testimonial y la inspección ocular oportunamente ofrecidas (fs.
499, 588, 600 y 777). La decisión de este pedido fue reiteradamente
postergada por el juez (fs. 499 vta., 589 y. 601) hasta que, finalmente,
denegó la inspección ocular por resultar “innecesaria” (fs. 778).
A su vez, la codemandada, Trenes de Buenos Aires, requirió que se
proveyera la prueba de informes ofrecida por su parte, lo que también
fue denegado por el magistrado (fs. 781/781 vta.)
E) Que el 9 de mayo de 2007, una vez elevado el expediente a la Cámara,
el Presidente de la Sala III dispuso la suspensión de los plazos
procesales -que recién quedaron reanudados a partir del 29 de mayo de
2009-, sobre la base de la existencia de un expediente sustancialmente
análogo que tramitaba ante el mismo tribunal, en el que se habían
ordenado y producido medidas probatorias para mejor proveer (ver fs. 861
de la presente causa y fs. 3206 vta. del expediente “Unión de Usuarios y
Consumidores c. EN-M° V E Inf-Sec. Transporte - Dto. 104/2001 y otros
s/ amp. proc. Sumarísimo (art. 321, inc. 2°, Cód. Proc. Civ. y
Comercial)”).
De la prueba producida en la mencionada causa, corresponde destacar:
I. La pericia de fs. 1421/1506, presentada por el perito ingeniero
especializado en ferrocarriles, en la que se expresó, en cuanto aquí
interesa, lo siguiente:
Los coches originales de la línea Sarmiento “contaban con ventiladores,
iluminación adecuada, música funcional, y asientos por demás
confortables. Además de amplios furgones que históricamente sirvieron no
sólo para las sillas de ruedas de los discapacitados sino también para
llevar bicicletas. Después de la primer[a] reparación general (...) [que
hizo TBA) y como consecuencia del análisis de mercado propios de la
misma se cambiaron los asientos originales por las actuales e incómodas
butacas que poseen estos coches (...) esta modificación, respondió a las
directrices básicas siguientes: a) disminuir el costo de los asientos
en la reparación, b) (...) aumentar la superficie libre de los coches
para admitir más pasajeros parados, c) (...) disminuir el peso del
vehículo para compensar el peso del mayor número de personas que
cargaría el coche”.
“[E]l problema del Sarmiento no pasa por la falta de lugares donde
tirar la basura o donde amarrar una silla de ruedas, sino que más bien
porque los sufridos pasajeros de ese Ferrocarril simplemente no podrán
utilizar el cesto de basura porque no podrán llegar a él, debido al
hacinamiento en el que viajan, y quien ha viajado en esos trenes sabe
que a una persona con capacidades físicas o requerimientos normales le
es difícil subir y permanecer en el interior del tren; un discapacitado o
una persona con capacidades diferentes simplemente le es imposible, no
porque no tenga lugar para su silla de ruedas sino más bien, porque le
será imposible acceder al interior del tren”. “Resumiendo (...) lo que
necesitan los pasajeros del Sarmiento son más coches o más metros
cuadrados en cada coche de modo que su resignado y diario hacinamiento
al viajar sea menor” (ver fs. 1504/1506).
II. Lo manifestado por el reconocimiento judicial llevado a cabo por el
magistrado de primera instancia acerca de que los pasajeros de la línea
Sarmiento, corredor eléctrico Once-Moreno, son sometidos a un
“verdadero maltrato” dado que “los trenes que tuve que abordar (...) se
encontraban sucios los vagones y rotos los asientos y los vidrios de las
ventanas y puertas; aunque para ser más fiel con la realidad, en casi
todos los coches faltaban completamente los vidrios de algunas ventanas y
no habían sido repuestos (...) Los furgones se encontraban en todos los
casos en deplorable estado” (fs. 1802 vta.).
III. Los informes presentados por el perito ingeniero ferroviario
designado de oficio por la Cámara que confirman, en lo sustancial, las
deficiencias del servicio señaladas en la pericia de fs. 1421/1506 antes
mencionada (ver fs. 2993/2994, 3024/3033, 3144/3145, y 3183/3186).
7°) Que, teniendo en cuenta lo señalado, la decisión del a quo que
rehusó dirimir los planteos propuestos en el marco del amparo constituye
un exceso de rigor formal, en los términos de la jurisprudencia citada
en el considerando 5°.
Ello es así, por una parte, porque los jueces no han tenido en cuenta
la abundante actividad probatoria producida por las partes, que resulta
claramente conducente para la decisión del fondo del asunto.
Por otra parte, pues no resulta razonable concluir que la cuestión en
examen requería de mayor debate y prueba, luego de haber dispuesto la
suspensión de los plazos procesales por el transcurso de dos años, con
sustento en que existía un expediente análogo, en el que se habían
ordenado medidas probatorias para mejor proveer (fs. 861).
Por ello, y oída la señora Procuradora Fiscal, se hace lugar al recurso
extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Vuelvan los autos al
tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un
nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Con costas.
Ricardo L. Lorenzetti - Elena I. Highton de Nolasco - Carlos S. Fayt - Enrique S. Petracchi - Juan C. Maqueda
Voto del Dr. Fayt:
Que el suscripto coincide con los considerandos 1° a 3° del voto que encabeza este pronunciamiento.
4°) Que el recurso extraordinario resulta admisible dado que la
sustancia de los agravios conduce en definitiva a determinar el alcance
de las garantías previstas en los artículos 42 y 43 de la Constitución
Nacional y la resolución dictada ha sido contraria a las pretensiones
del recurrente (artículo 14, inc. 3° de la ley 48). En consecuencia, la
Corte no se encuentra limitada por los argumentos de las partes o de la
cámara, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto
controvertido (Fallos: 329:3373, 3546 y 330:3758, 3764, entre muchos
otros).
Si bien en sentido estricto el pronunciamiento recurrido no reviste el
carácter de una sentencia definitiva (artículo 14 de la ley 48),
ocasiona, conforme se verá infra un gravamen de imposible o muy
dificultosa reparación ulterior (Fallos: 310:324; 312:1367 y 317:164).
5°) Que la Constitución Nacional, reformada en 1994, explícitamente
reconoció en el Capítulo II de la Primera parte (“Nuevos derechos y
garantías”) a los derechos de los usuarios de servicios la protección de
su salud, seguridad e intereses económicos...y a condiciones de trato
equitativo y digno”. Como correlato de ese reconocimiento dispuso que
“las autoridades proveerán a la protección de esos derechos...al control
de los monopolios naturales y legales, al (control) de la calidad y
eficiencia de los servicios públicos...” (artículo 42).
Es claro que cuando el referido texto constitucional, al encomendarles
esas funciones, habla de “autoridades”, (al igual que lo hace el
encabezamiento de la Segunda parte de la Constitución “Autoridades de la
Nación”), no solo alude al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo, en
sus respectivas competencias, sino que también, en idénticas
condiciones, incluye a los jueces.
6°) Que, a continuación del reconocimiento de esos derechos y de la
atribución de responsabilidades a las autoridades contenidas en dicha
previsión, y en sentido concordante con lo allí dispuesto, el artículo
43 de la Constitución Nacional estableció que: “Toda persona puede
interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista
otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de
autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente
lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un
tratado o una ley. En el caso el juez podrá declarar la
inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión
lesiva”.
La lectura de la norma transcripta en cuanto alude a “acción expedita y
rápida”; “medio judicial” y “el juez”, no deja ninguna duda acerca de
que el procedimiento allí establecido es de clara incumbencia del Poder
Judicial.
En la misma línea está enrolado el art. 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos -con jerarquía constitucional, según lo
establecido por el artículo 75, inc. 22 de la Constitución Nacional- que
dispone “1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o
a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la constitución, la ley, o la presente
convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que
actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”.
Además, es oportuno tener presente que las normas transcriptas
desarrollan lo establecido por esta Corte en el caso “Siri”, donde, tras
recordar que en opinión de Joaquín V. González, las declaraciones,
derechos y garantías no son simples fórmulas teóricas y que cada uno de
los artículos y cláusulas que las contienen poseen fuerza obligatoria
para los individuos, para las autoridades y para toda la Nación,
manifestó que: “Los preceptos constitucionales tanto como la experiencia
institucional del país reclaman de consuno el goce y ejercicio pleno de
las garantías individuales para la efectiva, vigencia del Estado de
Derecho e imponen a los jueces el deber de asegurarlas” (Fallos:
239:459).
Finalmente, el segundo párrafo del artículo 43 de la Constitución
Nacional establece expresamente que la vía del amparo judicial extiende
sus alcances a la protección de los derechos de los usuarios de
servicios y consumidores.
7°) Que la forma republicana de gobierno (artículo 1° de la
Constitución Nacional) y la vigencia del principio de división de
poderes, que le es inherente, imponen la necesidad de armonizar el
ejercicio de esa función judicial esencial con las atribuciones que
incumben a otros poderes del Estado, a fin de asegurar su equilibrio y
coexistencia.
Orientado claramente en ese sentido, el artículo 116 de la Constitución
Nacional, al regular la competencia del Poder Judicial de Nación,
dispone que la función jurisdiccional debe ejercerse dentro de una causa
judicial lo que también puede inferirse a contrario cuando el texto
constitucional, en el artículo 109, veda al Presidente de la Nación
“...ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas
pendientes o restablecer las fenecidas”.
La misma línea es la que guía al artículo 2° de la ley 27, cuando
dispone que la justicia nacional “Nunca procede de oficio y sólo ejerce
jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia
de parte”.
También lo ha entendido así este Tribunal en numerosos precedentes
(Fallos: 136:147; 156:318; 177:390; 186:97; 190:142; 193:115; 242:353;
243:176; 245:552; 303:893; 324:333, entre muchos otros).
A tal exigencia, destinada a preservar la armonía y el equilibrio entre
los órganos que ejercen el poder del Estado, se une el requisito de que
los magistrados deben ejercer su jurisdicción de acuerdo con las normas
de procedimiento establecidas por el órgano legislativo, de conformidad
con la competencia que le atribuye la Constitución (artículo 75, inc.
20). Tal potestad regulatoria -a fin de no desnaturalizar los derechos
que la Constitución Nacional reconoce (artículo 28)- habrá de garantizar
la igualdad entre las partes; la defensa en juicio de la persona y los
derechos (“inviolable” según el artículo 18 de la Constitución Nacional)
y la efectividad del pronunciamiento judicial que en el caso se adopte.
8°) Que en las condiciones reseñadas, de acuerdo con la interpretación
de los artículos 42 y 43 de la Constitución Nacional efectuada
precedentemente, resulta inaceptable, en un proceso de las
características del presente, que se haya descartado la vía del amparo
con una argumentación meramente formal.
9°) Que, en efecto, no cabe exigir en este proceso una mayor amplitud de prueba y debate cuando surge de lo actuado que:
a) En la demanda la actora acompañó prueba documental, solicitó prueba
de informes, ofreció la declaración de cuatro testigos y pidió la
realización de un reconocimiento judicial en las estaciones y ramales a
cargo de la concesionaria, en el cual se podía contar -si el magistrado
lo decidía- con la designación de un experto para que asista al juez en
esa medida probatoria (v. fs. 26/27).
Cabe destacar que entre la prueba solicitada incluyó un pedido de
informes a la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas
Discapacitadas para que ponga en conocimiento del tribunal los estudios
realizados con relación a la prestación del servicio ferroviario por
parte de la demandada y las denuncias que hubiera recibido al respecto
por parte de personas físicas u organizaciones.
Dicha solicitud no fue proveída.
b) La codemandada TBA agregó a las actuaciones frondosa documentación
(obrante en 292 fojas) y solicitó prueba informativa (fs. 381 vta. y
382).
c) El codemandado Estado Nacional - Secretaría de Transporte agregó documentación en 42 fojas.
d) Toda la documentación aportada se puso en conocimiento de las partes, que tuvieron oportunidad de expedirse al respecto.
e) Tanto TBA como la Secretaría de Transporte, al presentar los
informes previstos en el artículo 8° de la ley 16.986, solicitaron el
rechazo de la demanda argumentando que el amparo no era la vía adecuada
porque era necesaria una mayor amplitud de prueba y debate (informe de
TBA, fs. 333/336 6vta. la Secretaría de Transporte a fs. 431 vta./433).
f) En dictamen de fecha 3 de noviembre de 2005 la Fiscal. Federal,
doctora Laura Labarthe, opinó que la acción debía desestimarse por
idénticos motivos (fs. 493/494).
g) No obstante ello a fs. 495, por resolución del 30 de noviembre de
2005 el magistrado de primera instancia, sin perjuicio de tener presente
lo manifestado, dispuso varias medidas de prueba informativa.
h) Librados los oficios respectivos, se recibieron los informes
solicitados, que fueron agregados a las actuaciones (fs. 500/543;
549/554; 561/574; 593/596; 618/636 y 638/777) y se hicieron saber a las
partes.
i) En varias ocasiones la actora solicitó que se proveyera la restante
prueba ofrecida (fs. 499 -testifical y reconocimiento judicial-,
reiterado a fs. 588; 600, 777 -reconocimiento judicial-), solicitudes
cuya decisión fue postergada (fs. 499 vta., 589 y 601) hasta que fueron
denegadas a fs. 778 “por innecesaria” -resolución del 26 de octubre de
2006-.
j) También la demandada TBA solicitó la realización de pruebas
informativas (fs. 781), que fueron denegadas por el magistrado, que
recordó que el llamado de autos para sentencia estaba firme y que “el
suscripto determinó la prueba a producir a fs. 495”, (ver auto de fs.
781 vta.).
k) El amparo fue desestimado por la sentencia dictada en primera
instancia. En ella se sostuvo que “si bien la ley de amparo no es
excluyente de las cuestiones que requieren trámites probatorios,
descarta a aquellas que son complejas o de difícil acreditación y que,
por lo tanto, exigen un aporte mayor de elementos de juicio que no
pueden producirse en el breve trámite previsto en la reglamentación
normativa...” (fs. 784) y que “...las circunstancias de la causa
evidencian que no aparece nítida, en la especie, una lesión cierta o
ineludible causada por la autoridad con arbitrariedad o ilegalidad
manifiestas...” (fs. 785/786).
1) Sustanciadas las apelaciones contra la sentencia dictada el 23 de
noviembre de 2006, el Presidente de la Sala III de la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal afirmó que: “En
esta Sala se encuentra en trámite el expediente n° 9.607/2001: ‘Unión de
Usuarios y Consumidores c. EN - M° V E INF - SEC TRANSPORTE - Dto.
104/2001 y otros s/ amp. proc. sumarísimo (art. 321, inc. 2 Cód. Proc.
Civ. y Comercial)’, venido a conocimiento del tribunal como consecuencia
de las apelaciones interpuestas contra la sentencia definitiva dictada
en esa causa, en la que se ha deducido una pretensión análoga a la que
motivó el inicio de la presente en relación a las condiciones de
‘seguridad e higiene’ en las que se presta el servicio ferroviario a
cargo de TBA. Teniendo en cuenta estas circunstancias y la conexidad
existentes entre ambas pretensiones, como así también que en la referida
causa se han ordenado medidas probatorias para mejor proveer a efectos
que se informe respecto a la situación actual en la que se presta el
servicio en la línea operada por la demandada, se suspenden -de
conformidad con lo establecido por el artículo 157, in fine, del Código
Procesal- los plazos procesales de la presente hasta tanto aquélla se
encuentre en condiciones de resolver los recursos interpuestos contra la
sentencia de primera instancia” fs. 861, providencia del 9 de mayo de
2007.
m) Reanudados los plazos procesales, el 29 de diciembre de 2009 fueron
dictadas las sentencias en ambos expedientes, agregándose a fs. 865/886,
una copia de la dictada en “Unión de Usuarios y Consumidores c. EN - M°
V E INF - SEC TRANSPORTE -Dto. 104/2001 y otros s/ amp. proc.
sumarísimo (art. 321, inc. 2 Cód. Proc. Civ. y Comercial)”, a la que
hace referencia el pronunciamiento recaído en estas actuaciones y que
obra a fs. 887/894.
10) Que si cabía objetar lo resuelto en primera instancia, no es menos
cuestionable la sentencia de la cámara, cuyo dictado se postergó por más
de dos años en pos de contar con mayores elementos de juicio y terminó
declarando que la vía intentada no era idónea. Máxime cuando de las
constancias del expediente mencionado resultaban probados con claridad
algunos de los extremos expuestos en la demanda.
En efecto, examinadas dichas actuaciones, que la cámara tuvo a la vista, surge de ellas que:
I) la pericia de fs. 1421/1506 concluye que “el problema del Sarmiento
no pasa por la falta de lugares donde tirar la basura ó donde amarrar
una silla de ruedas, sino más bien porque los sufridos pasajeros de ese
Ferrocarril simplemente no podrán utilizar el cesto de basura porque no
podrán llegar a él, debido al hacinamiento en el que viajan, y quien ha
viajado en esos trenes sabe que a una persona con capacidades físicas ó
requerimientos normales, le es difícil subir y permanecer en el interior
del tren, a un discapacitado o una persona con capacidades diferentes
simplemente le es imposible, no porque no tenga lugar para su silla de
ruedas sino más bien, porque le será imposible acceder al interior del
tren...lo que necesitan los pasajeros del Sarmiento son más coches o más
metros cuadrados en cada coche de modo que su resignado y diario
hacinamiento al viajar sea menor” (fs. 1505/1505 vta. informe presentado
por el perito ingeniero Ricardo Carlos Obón el 6 de febrero de 2002).
II) el reconocimiento judicial, llevado a cabo por el juez de primera
instancia a comienzos de septiembre de 2005, dio cuenta del “verdadero
tratamiento secundario” -aclaró el magistrado que en la especie, la
expresión equivalía a “maltrato”- al que “son sometidos actualmente los
usuarios de la Línea Sarmiento en el corredor eléctrico Once-Moreno”. El
juez observó que “se encontraban sucios los vagones y rotos los
asientos y los vidrios de las ventanas y puertas...ninguno de los
vagones contaba con aire acondicionado ni cestos para la basura, y los
furgones se encontraban, en todos los casos, en deplorable estado...”
(fs. 1802/1802 vta.).
III) los informes periciales presentados ante la cámara:
Uno de ellos, referido a una inspección efectuada el 11 de diciembre de
2007, en la línea Sarmiento, donde se examinaron diecisiete coches
correspondientes a dos trenes, menciona que solo uno de ellos tenía un
sector reservado para discapacitados con lugar para la silla de ruedas y
ninguno tenía cesto para residuos y, sin perjuicio de otros detalles
relativos a la carencia de vidrios en las ventanillas y el
funcionamiento de los ventiladores, añade textualmente “...se quiso
mostrar a uno de los representantes de la CNRT un asiento rebatible para
discapacitados y me quedé con el mismo en la mano” (fs. 3145).
Además, del cuadro obrante a fs. 2993/2994, referido a un muestreo de
133 coches surge que ninguno tiene aire acondicionado, solo dos coches
contaban con un lugar especial para discapacitados, aclarando que “...el
80% sólo tiene un cartel para los discapacitados pero no quitaron
asiento alguno para darles lugar; el resto ni siquiera tiene cartel...no
tienen cestos...”, informe del 10 de abril de 2007.
De otras constancias que existen en las actuaciones surge que,
efectuados los muestreos respectivos, el 80% de los trenes que prestan
servicio carecen de aire acondicionado (v. tablas de fs. 3184/3186,
informe presentado el 13 de noviembre de 2008).
Si se tiene en cuenta las fechas de dichas manifestaciones es posible
concluir que ellas ponían en evidencia la situación imperante en el
momento en que la sentencia de cámara fue dictada, esto es a más de
cuatro años de la iniciación del juicio y demuestran que tal situación
-en la que resulta ostensible la responsabilidad de las demandadas por
el incumplimiento de las obligaciones que cada una de ellas tenía a su
cargo- distaba mucho del relato efectuado por el a quo al sostener que
“...como consecuencia de los planes implementados luego de la
declaración de emergencia, se han operado ciertas modificaciones tales
como la incorporación de nuevo material rodante, con modernas unidades
que cuentan con aire acondicionado y otras comodidades a fin de
satisfacer algunas de las necesidades de los usuarios...” y que ello
permitía sustentar la resolución desestimatoria (fs. 892 vta.).
11) Que a fin de rechazar la acción intentada se ha sostenido que la
arbitrariedad e ilegalidad de la conducta lesiva de los demandados no
resultaban manifiestas atento a la existencia de una situación de
emergencia en materia de prestación de los servicios ferroviarios,
declarada por el decreto 2075/2002, publicado en el Boletín Oficial el
17 de octubre de 2002.
A juicio del Tribunal y teniendo en cuenta las circunstancias del caso
ya reseñadas, tal manifestación -vertida en términos genéricos- no
resulta idónea para quitar virtualidad a la garantía regulada por el
artículo 43 de la Constitución Nacional.
Sin que ello importe abrir juicio acerca de las causas que pudieron
haber llevado a tal declaración, ni sobre las razones por las cuales
persiste la situación de emergencia declarada, es de incumbencia del
Poder Judicial examinar en el caso concreto, en qué medida los actos que
se ponen en ejecución para remediar la emergencia declarada y los
efectos que ellos provocan sobre los derechos y garantías que la
Constitución Nacional -con emergencia o sin ella- reconoce a todos los
habitantes del país.
Es oportuno recordar que este Tribunal sostuvo hace ya bastante tiempo
que “...la regla básica del poder de policía de emergencia es que la
medida del interés público afectado determina la medida de la regulación
necesaria para tutelarlo” (doctrina de Fallos: 313:1638).
En efecto, también ha dicho que “...para enfrentar conflictos de esa
especie, el Estado puede valerse lícitamente de todos los medios que le
permitan combatirlos con éxito y vencerlos. Sus poderes, desde luego, no
son ilimitados y han de ser utilizados, siempre, dentro del marco del
artículo 28 de la Constitución y bajo el control de jueces
independientes, quienes, ante el riesgo al menos teórico de
extralimitación de los órganos políticos del gobierno, tienen que
desempeñar con ‘cuidadoso empeño’ su función de custodios de la libertad
de las personas (Fallos: 243:467, voto de pág. 474, considerando 6°).
La emergencia, se ha dicho con reiteración explicable, no crea
potestades ajenas a la constitución pero sí permite ejercer con mayor
hondura y rigor las que ésta contempla, llevándolas más allá de los
límites que son propios de los tiempos de tranquilidad y sosiego”
(Fallos: 313:1638).
Correlativamente, si la emergencia y sus efectos se prolongan en el
tiempo, es necesario que el amparo mantenga incólumes su imperio y
virtualidad, indispensables para asegurar la vigencia de la Constitución
Nacional cuando es desconocida por aquella conducta -activa o remisa-
que, en circunstancias críticas y bajo la pretensión de remediar una
situación anormal, lesione, restrinja, altere o amenace “...derechos y
garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley”
(artículo 43 de la Constitución Nacional).
12) Que, en tales condiciones, debe declararse procedente el recurso
extraordinario y revocar la sentencia que al rechazar la acción
intentada merced a un argumento formal, negó la sustancia de los
derechos que el artículo 42 de la Constitución Nacional reconoce y el
artículo 43 garantiza.
Por ello, y habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se hace
lugar al recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada.
Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que se dicte un nuevo
pronunciamiento con arreglo al presente. Con costas.
Carlos S. Fayt
gonzalez_delgado_hermelinda_s._recurso_de_casacion.pdf